교과서 개발·보급, 독립적 시스템 정립도가능하다

한국교육과정평가원 교과서 정책 연구팀에서는 지난 19일 오후 명동 이비스 앰버서더 호텔에서 <국가 교육과정 '수시' 개정 체제에 따른 교과서 정책 방향>에 관한 워크숍을 열었습니다.

그날 워크숍에서는 오랫동안 도덕·윤리 교과서 개발에 참여하거나 직접 그 사업을 추진하기도 한 윤현진 박사가 주제 발표를 하고 저와 교육과학기술부 담당 과장(김태훈), 서울특별시교육청 장학관(이화성), 한국교원대학교 교수(박병기), 명일여자고등학교 교감(최성곤), 남강중학교 교사(김강우), 목원초등학교 교장(김일환), 천재교육 직원(오형은) 등이 토론에 참여했습니다.

다음은 그날 제가 발표한 토론문입니다.

 

 

<토론>

 

교과서 개발·보급, 독립적 시스템 정립도 가능하다

 

‘국가 교육과정 수시 개정 체제에 따른 교과서 정책 방향’은, 국가 교육과정 개정 체제의 변화에 따른 교과서 개편 체제의 정립이 필요한 시점이라는 의미일 것이다. 그러나 2007 개정 교육과정에 이어 2009 개정 교육과정 기준(총론)이 개정 고시되고 적용되는 시점에서 정부의 교과서 개편 방향이 확실하지 않다고 보기는 어렵고, 이를 계기로 보다 발전적인 교과서 개편 방향을 모색하고 제시해 주자는 의도로 해석하고 발표문의 내용에 연계될 수 있는 의견을 제시하고자 한다.

 

 

□ 왜 이런 논의를 하게 되었는가?

 

‘국가 교육과정 수시 개정 체제에 따른 교과서 정책 방향’의 논의는, 당연히 우리나라 교육과정 개정 체제의 변화를 검토하게 한다.

국가 교육과정 기준은 그 위상과 역할을 유지해야 하며, 어떠한 경우에도 국가 교육과정 기준만은 범국민적 합의를 거치는 개정 절차를 확립할 필요가 있다. 그것은 초․중등교육의 공통적이고 일반적인 기준으로 교육의 질적 기회 균등 보장, 교육내용의 체계 및 일관성 유지, 교육의 일정 수준을 유지․향상시키기 위한 객관적 질 관리의 기준, 교육의 중립성 확보, 국민교육을 통해 기르고자 하는 인간상 구현의 기준으로,1 지방교육자치가 발달하고 교과서 자유발행제를 적용하는 나라도 국가 교육과정만은 더욱 강화하는 것이 일반적 경향이기 때문이다.

 

최근 우리나라의 교육과정 정책은 매우 급속한 변화를 보이고 있다. 교육과학기술부에서는 2003년 10월, 종래의 일시적․전면적 교육과정 개정방식을 바꾸어 급격한 사회 환경의 변화에 따라 교육내용을 지속적으로 개선하면서 국민 각계각층의 교육과정 개정 요구를 탄력적, 체계적으로 반영하고, 현장적합성이 높은 교육정책을 구현함으로써 교육수요자의 만족감을 높이며, 질 높은 교육과정의 산출로 교육의 수준을 제고하기 위해 교육과정 수시․부분 개정 체제를 도입했다.2

 

이후 교육과학기술부에서는 특수목적고 교육과정 편성․운영지침 개정(2004.11.26.), 공고 2․1체제 교육과정 및 국사 교과 교육과정 개정(2005.12.28), 수학․영어과 수준별 교육과정 개정(2006.8.29.), 초․중등학교 교육과정 개정(2007.2.28, ‘2007 개정 교육과정’), 보건교육을 위한 초․중등학교 교육과정 개정(2008.9.11), 초․중등학교 사회과 교육과정 개정(2009.3.6), 초·중등학교 교육과정(총론) 개정(2009.12.17, ‘2009 개정 교육과정’)을 연이어 추진했다.

 

이러한 교육과정 개정 동향을 개관하면, 교육과정 수시 개정의 취지에 따른 긍정적인 측면이 있음은 당연하지만, 그동안 강력하게 유지되어온 우리나라의 중앙집권형 교육과정 정책에 대한 반작용과 함께 자칫 교육과정 기준을 소홀히 여기는 경향이 이어지지는 않을지 우려하지 않을 수 없다. 예를 들어 교육과정 기준은 ‘초․중등교육법’ 제23조에 의해 개정․관리되는데 비해3 다른 법률에 의한 교육과정의 ‘총론’ 혹은 ‘각론(교과․영역)’의 개정․관리가 병행된다면 이는 바람직하지 못한 조치이고, 각 교과 교육과정별 이해 당사자들만의 의견을 중심으로 비교적 용이하게 개정을 추진해나간다면 범국민적 합의로써 이루어져야 하는 초․중등교육의 성격이 흐트러질 가능성도 있다. 또 이처럼 교육과정 기준에 소홀하면 교과서 정책에 대한 인식은 더욱 소홀해질 수도 있다는데 유념해야 할 것이다. 최근 대통령 직속 국가교육과정위원회(가칭)가 필요하다는 논의는 바로 이러한 우려를 고려한 주장으로 해석할 수 있을 것이다.4

 

이전의 국가 교육과정 개정 행태의 문제점에 대해 홍후조(2002)는, ① 단주기적 개정, ② 전면적 개정, ③ 일시적 개정, ④ 운영 경험의 선순환이 결여된 개정, ⑤ 교과 중심의 개정, ⑥ 국가 교육과정 질 관리 미흡 등으로 열거한 바 있다.5 이러한 지적은, 이른바 국가 교육과정 수시 개정 체제를 도입했다고 하는 현재에는 불식된 것인지, 어느 문제점이 어떻게 개선된 것인지 반성 평가해보아야 할 것이다.

이러한 지적에 대해 허경철(2003)도 중앙집중적 개정, 주기적 개정, 전면적 개정, 일시적 개정 등 거시적 관점에서 본 특징과 총론 우위의 개정, 총론(교육과정 일반학 전공 학자)과 각론(교과별 전문가 참여)으로 구분한 개정, 연구-개발형(Research & Development) 개정 등 미시적 관점에서 본 특징으로 구분하고, 국가 교육과정 개정 방식의 역기능적 측면을 다음과 같이 구체적으로 열거하면서 교육과정 수시개선체제의 구축이 필요하다고 한 적이 있다.6 역기능적 측면으로 열거된 이러한 문제점들은 지금 어떻게 개선되고 있는지도 분명히 짚어보아야 할 것들이다.

 

만약 정부에서는 국가 교육과정의 수시-부분 개정이라고 부르는 현재의 교육과정 개정 관행이 위에서 열거된 문제점이나 특징을 개선하지 못하고 있다면, 그것은 우리가 아직 교육과정 수시 개정 체제를 확립하지 못하고 있다는 의미이고, 그렇다면 이러한 상황에서 교과서 개편 체제를 확립한다는 것이 어떤 의미를 지니는 것인지 의심스럽다고 하지 않을 수 없다.

 

홍후조가 위의 연구에서 제안한 바와 같이 ‘일시에 시간에 쫓기어 교육과정 기준을 만들어 내기보다 일상적 업무로서 교육과정 기준을 제안하고 비판받아 수정해야’ 하며, 교육과정 기준은 ‘명실상부하게 교육내용, 교과서, 수업, 평가의 질적 수준을 유지하거나 끌어올리는 혹은 내리는 기준으로 작용’하는 것이기 때문이다.7

 

 

□ 어떤 방안이 검토될 수 있는가?

 

어떠한 경우에도 교과서를 만들거나 만들지 않는 두 가지 방안이 있을 뿐이다. 교과서를 만들지 않는다는 것은 우리가 지금까지 지칭해온 ‘자유발행제’를 의미하며 교사의 판단에 따라 교육과정에 제시된 목표 달성에 적합한 자료들을 동원하는 경우를 포함하게 된다.

그러나 일정한 교과서가 없는 상태를 생각하는 것은, 우리나라의 경우 우선 교과 교육학자들 때문에 불가능한 일이다. 가령 각 교과별로 수준 높은 수업을 전개하고 있는 교사들에게 “앞으로 교과서가 없으면 어떻겠는가?”를 물으면 “큰 일 날 일은 없을 것”이라고 대답할 가능성이 높다. 그러나 각 교과별로 교육과정 전문가 혹은 교육학자들을 대상으로 같은 질문을 하면 “도대체 무슨 이야기를 하느냐!”고 덤벼들 것이 분명하기 때문이다. 그런 점에서는 우리나라의 교과 교육과정의 변화와 발전을 가로막는 최전방에는 바로 교과 교육학자들이 자리 잡고 있다고 해도 과언이 아닐 것이다.

 

확고한 교과서 제도를 염두에 둔다면 교육과정 관리 방법을 목표 중심 또는 내용 중심으로 구분해 볼 수 있다. 목표 중심이란 자유발행제의 경우가 가장 분명한 사례가 될 것이다. 어떤 교과서 혹은 어떤 교재를 동원하든 목표를 잘 달성하는 것이 목적이 된다. 이에 비해 내용 중심이란 현재의 우리나라처럼 교육과정상의 목표는 간접적인 역할을 할 뿐 실제로는 교과서로 구체화되는 교육과정 내용이 중심적인 역할을 하며, 교사는 그 내용을 잘 설명하고 학생들은 그 내용을 잘 이해하는 것이 거의 유일한, 최선의 목적이 된다. 이러한 나라에서 “우리도 목표 중심 교육과정 관리 방법으로 전환하여 교과서의 역할을 축소하면 어떻겠느냐?”는 질문을 한다는 것은 어리석은 일에 지나지 않는다. 우리는 오늘도 “어떻게 교과서 제도를 그렇게 바꾸고 교과서 정책을 그렇게 다루느냐?”고 개탄하는 모습을 쉽게 관찰할 수 있다. 그들은 국정교과서를 줄이고 인정교과서를 늘이는 것조차 못마땅해 한다.

 

그러한 견해를 잘 뒷받침하듯 우리나라는 법규에서부터 교과서의 존재 가치를 국정교과서→검정교과서→인정교과서의 서열로 구분할 수 있다는 느낌을 주고 있지만,8 국정교과서, 검정교과서, 인정교과서는 교과서 발행 주체, 교과서 저작의 근거, 교과서 발행 절차, 교과서 인정 주체, 교과서 채택의 근거 등 여러 가지 면에서 상이한 특징을 발견할 수 있는 제도상의 구분일 뿐이어야 마땅하다. 따라서 최근의 교육과정 개정 정책이 수시 개정 체제로 변화함에 따른 교과서 정책을, 정부에서 국정교과서를 줄이고 검인정 교과서, 특히 인정교과서를 늘이는 조치에서 그 해법을 찾으려 한다면 전혀 바람직하지 않은 생각이라고 하지 않을 수 없다. 교과서 개발 기간을 예로 들면, 어느 교과목의 국정교과서를 개발하는 데는 대략 2년이 필요하다면 그 교과목의 인정교과서를 개발하는 데에도 2년의 기간이 필요할 것이 당연하며 그보다 짧은 기간에 교과서가 나왔다면 국정교과서보다 허술한 인정교과서가 나왔을 것이 분명하다. 그렇지 않다면 그동안의 국정교과서 개발 절차에 쓸데없는 과정이 포함되어 있었다는 오류를 인정할 수밖에 없는 일이 될 것이다.

 

여기서 우리는 “어떤 방안이 검토될 수 있는가?”에 대한 해답을 찾을 수 있다. 교과서는 어떠한 경우에도 정당한 절차를 거쳐 발행 공급되어야 한다. 우리나라에 국정교과서, 검정교과서, 인정교과서 발행 공급 시스템이 확립되어 있다면 그 시스템이 지켜져야 할 것이 당연한 일이고, 미흡한 점이 있었다면 지금이라도 그 미흡한 점을 찾아 개선하는 것이 당연한 일이다.

 

 

□ 독립적인 시스템이란 어떤 것인가?

 

발표문에는 현장교원들이나 학생들에게 부끄러운 부분이 발견된다. 다음과 같은 두 가지 내용이 그 사례이다.

 

<사례 1>

교육과정과 교과서 정책이 유기적으로 연계성을 높여야 한다. 지금까지 우리나라에서 국가 교육과정이 개정될 때 교과서 개발에 대한 방향이 정책적으로 드러난 경우는 거의 없다고 해도 과언이 아니다. 교과 교육과정이 개정되면 주로 개정의 내용에 따라 수동적으로 교과서를 개발하는 차원에서 이루어졌던 것이 현실이다. 이러한 점에서 교육과정이 교과서에 충실하게 반영되고, 교과서와의 관련성 속에서 교육과정 개정이 이루어질 수 있도록 교과서 개발 방향이 국가 교육과정 문서에 제시될 필요가 있다.

 

<사례 2>

현재 교육과학기술부에는 학교지원국 산하에 교육과정기획과와 교과서기획과가 별도로 분리되어 있어, 교육과정과 교과서 정책의 연계성을 유지하는 것이 현실적으로 어렵다. 하나의 국 산하에서 한 과는 교육과정의 문제만, 다른 한 과는 교과서 문제만 담당하는 칸막이 현상이 심화되어 있기 때문이다. 따라서 두 과의 업무를 총괄적으로 조정할 수 있는 컨트롤 타워가 필요하다.

 

교육과정 개정에 따라 교과서 개발이 수동적으로 이루어지는 현상이 개선되어야 하고, 교육과정기획과와 교과서기획과가 별도로 분리되어 있는 정부조직이 합리적이라면 교과서 개발·보급을 위한 독립적인 시스템이 더욱 필요하다. 실제로 오래 전부터 그렇게 하는 나라들이 있다. 그것이 바로 정기검정제이다.

 

우리나라의 교과서 검정은 전통적으로 교육과정 기준의 개정에 따라 부정기적으로 이루어진다. 따라서 출판사들은 교육과학기술부의 동향에 촉각을 곤두세울 수밖에 없다. 교육과학기술부에서 교육과정 개정과 교과서 검정 계획을 부정기적으로 수립․추진하기 때문에 출판사들은 예측 가능한 일정에 따른 로드맵을 작성하지 못하고 ‘교과서 검정시기가 되면 철새처럼 교과서 검정에 참여하게 된다.’9 미국도 주에 따라 4~8년 주기의 검․인정을 실시하고 있지만, 일본이나 프랑스도 4년 주기 정기 검․인정을 실시하여 교과서를 안정적으로 발행․공급하고 있다.

 

 

 

교과서가 사용되기까지(일본)10

 

우리나라는 검정을 실시할 때마다 새로운 검정기준을 제시하고 있으나 일본의 경우 문부과학성 고시로 ‘의무교육제학교교과용도서검정기준’과 ‘고등학교교과용도서검정기준’을 항상적으로 적용하고 있다. 교육과정 개정이 없어도 4년 주기로 교과서의 수준을 높이고 있는 것이다. 박소영 등은 교과서 정기 검정제는 교과서의 품질 경쟁 유도 및 질 관리 향상, 교과 내용의 개선, 안정적인 검정체제 구축 등에 장점이 있다고 분석하고 다음과 같이 5년 주기 검정의 개념도를 제시했다.11

 

 

연차	1	2	3	4	5	1	2	3	4
교육과정 개정	검 정 (신판)	채 택	적 용	〃	〃	검 정 (개정판)	채 택	적 용	〃

검정도서의 상시 개편 주기(박소영 등)

 

 

이러한 정기검정제에 대해 우리나라에서는 굳이 ‘교과서 검정 유효 기간’ 혹은 ‘교과서 인정 유효 기간’으로 해석하여 “일본은 4년의 교과서 합격 유효 기간이 있고, 미국 또한 과목마다 다르지만 6년 내지 8년이라는 교과서 인정 유효 기간을 지정하고 있다”는 표현을 하고 있지만, 교과서 인정(검정, 합격) 유효 기간이란 소극적 개념은 ‘교과서 정기 검정’이라는 적극적 개념과는 전혀 다른 해석이 가능하다. 즉, 우리나라처럼 교육과정이 개정되면 교과서는 당연히 어떻게든 개발되어야 한다는 교육과정 중심 사고를 하면 “‘교과서 유효 기간’을 어떻게 승낙해 주어야 하는가?”라는 문제가 제시되지만, 교과서 정기검정제를 적용하게 되면 교육과정 개정 내용은 당연히 그 학교급, 그 교과목의 교과서가 검인정될 때 반영될 수 있게 된다.

 

정기 검정제를 실시하면 학교급별․교과목별 검정 및 발행을 연차적으로 시행하게 되므로 교육과학기술부는 물론 검정 실무를 담당하는 한국교육과정평가원, 교과서 출판사 등 모든 기관에 유리하게 작용하게 된다. 교육과학기술부에서는 안정적으로 정책을 연구․기획할 수 있고, 한국교육과정평가원은 그 조직을 설립 취지에 맞추어 교육과정․교과서 연구 및 검정 업무 추진 체제로 정비할 수 있으며, 출판사들은 우수한 집필․편집진을 보유하면서 교과서 연구․개발에 지속적인 투자가 가능하여 일본이나 미국, 프랑스처럼 교과서 전문 출판사를 육성 지원하는 지름길이 되기 때문이다.12

 

우리가 교과서 검정에 대하여 이처럼 교육과정 개정과 분리하여 독립적 시스템을 정립하는 쪽으로 사고하게 되면, 국정교과서나 인정교과서의 개발 보급의 시스템도 자연히 그렇게 정립될 것은 당연한 일이다. 앞으로 연구 개발될 e-book 또한 이러한 과정을 거치는 소요 기간이 필요한 점에서는 마찬가지일 것이다. 그러한 절차나 과정 문제는 교과서 오류 수정이라는 단순한 작업에 필요한 기간에 비유할 수는 없는 일이다.

교과서 개발 보급 시스템은 안정적으로 정립되어야 한다. 그 안정성의 중요성은 설명할 필요가 없는 개념이다.

 

 

 

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1. 교육과학기술부(2008),『초등학교 교육과정 해설 Ⅰ』및『중학교 교육과정 해설 Ⅰ』PP.12~13.
2. 교육과학기술부(2008), 상게서,P.91 참조.
3. 초․중등교육법 제23조 (교육과정 등) ①학교는 교육과정을 운영하여야 한다. ②교육과학기술부장관은 제1항의 규정에 의한 교육과정의 기준과 내용에 관한 기본적인 사항을 정하며, 교육감은 교육과학기술부장관이 정한 교육과정의 범위 안에서 지역의 실정에 적합한 기준과 내용을 정할 수 있다. ③학교의 교과는 대통령령으로 정한다.
4. 국가 교육과정 수시 개정 체제 도입 이후에도 교과별 교육과정(각론) 개정이 전 교과에 걸쳐 전면적으로 이루어지는 것은, 국가 교육과정 수시-부분 개정의 취지와 전혀 무관한 현상이라고 하지 않을 수 없다. 가령, 사회과나 과학과처럼 자주 개정되어야 할 교과가 있고 종전처럼 장기간 개정하지 않아도 좋을 교과가 있음에도 ‘너도나도’ 개정해야 한다고 나선다면 굳이 수시-부분 개정 체제를 도입할 필요가 없었을 것이다. 따라서 각 교과목별 개정 제안을 심사할 ‘국가교육과정위원회’(가칭)의 필요성이 제기되는 것이다.
5. 홍후조(2002.12), 「교육과정 개선 방향 설정에 관한 연구」(2002 교육인적자원부 교육과정 후속지원연구과제 답신보고), 12

35쪽.
6. 한국교육과정평가원(2003.12.23), 「교육과정 수시개선체제 구축방안 탐색」(2003년 세미나 자료집), 4

10쪽.① 중앙집중식 개정은 지역, 학교, 학생의 특수성에 부합될 수 있는 다양한 교육과정의 개발과 시행을 어렵게 한다.② 중앙에서 개발된 교육과정은 법규적인 권위 때문에 권위주의적인 맥락이 형성되며 이에 따라 교육과정의 시행이 획일화, 경직화된다.③ 중앙집중식 교육과정 개발방식으로 인하여 교사는 교육과정 문제로부터 소외되어 자신의 전문성 향상을 위한 기회를 상실하게 되며 교육의 여러 영역에서 수동적 자세를 갖게 된다.④ 주기적 개정은 개정의 필요가 절실하지 않거나 개정의 이유가 존재하지 않은 상황에서도 개정이 이루어지게 함으로써 개정의 필요에 대한 정당화 논의를 성공적으로 구성하지 못하는 경우를 발생하게 한다.⑤ 주기적 개정은 현행 교육과정이 현장에 적용, 실천되기도 전에 차기 개정 사업을 시행하는 경우를 발생시킴으로써 새로 개정된 교육과정의 타당성에 문제를 제기하게 한다.⑥ 주기적, 일시적 개정은 현행 교육과정의 문제점을 다음 교육과정 개정시까지는 개정하는 것을 불가능하게 함으로써 교육과정의 효능성을 저하시킨다. 또한 교육과정 개정에 관한 논의가 항상적으로 발생될 수 있는 가능성이 차단됨으로써 교육과정에 대한 이론적 발전을 저해한다.⑦ 짧은 간격의 주기적 개정(5, 6, 7차 개정의 경우)은 교사들로 하여금 빈번하게 개정되는 새로운 교육과정에 계속적으로 적응하도록 요구함으로써 높은 수준의 심리적 부담감을 유발한다. 교사들은 하나의 새 교육과정에 적응하게 되기도 전에 또다른 교육과정에 적응해야 하는 상황에 직면하게 된다.⑧ 전면적 개정은 개정이 필요하지 않은 부분에 대해서도 개정이 이루어지게 함으로써 개정에 대한 냉소적인 태도를 형성하게 하며 교육과정의 누적적, 점진적 개선을 불가능하게 한다.⑨ 전면적 개정, 그리고 총론 위주의 개정은 개정 대상 요소들의 특성을 고려하지 않은 상황에서의 획일적 개정을 강행하게 함으로써 교육과정의 효능성을 감소시킨다.⑩ 전면적, 일시적 개정은 짧은 시간에 전 영역에 대한 개정 작업을 수행하도록 함으로써 예산, 시간, 인력 부족의 사태를 야기한다. 허경철은 이러한 문제점들이 곽병선(1983), 허경철(1990), 윤병희(1992), 조난심·박순경 등(1999), 홍후조(1999), 김용(2002), 김재춘(2002), 이혁규(2002), 김왕근(2003) 등의 연구에서 제시되어 온 것들이라고 했다.
7. 홍후조, 위의 연구, 129~130쪽.

8. 교과용도서에관한규정 제3조 제1항 ‘학교의 장은 국정도서가 있을 때에는 이를 사용하여야 하고, 국정도서가 없을 때에는 검정도서를 선정․사용하여야 한다. 다만, 국정도서․검정도서가 없을 경우 또는 이를 사용하기 곤란하거나 보충할 필요가 있는 경우에 제16조(인정도서의 인정)의 규정에 의하여 인정받은 인정도서를 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다.’
9. 함수곤(2003),『일본의 교과용도서 편찬체제 및 개발모형 연구』(한국교과서연구재단 연구보고서), 120.
10. 교육인적자원부(2005),『일본 교과서제도의 개요』(교육과정 연수자료 258), 7.
11. 박소영․박순경․조미혜(2004),『교과서 상시개편체제 수립방안 연구』(한국교과서연구재단 연구보고서), 66.
12. 김만곤·김차진·강환동·주용준(2006), 『검정도서 수정·보완 체제 개선방안에 관한 연구』(한국교과서연구재단 연구보고서), 108~117.