한국교과서연구재단에서는 교육과학기술부의 위탁으로 CUTIS(교육과정·교과서정보서비스)를 운영해 왔습니다. 교육과학기술부에서는 2013년부터 이 사이트를 교육과정 부문과 교과서 부문으로 나누어 교육과정 부문은 한국교육과정평가원에서 관리하고, 교과서 부문은 행정 중심 서비스 업무를 민원인 중심 서비스로 바꾸어, 한국교과서연구재단에서 TIOS(교과서민원바로처리센터)라는 이름으로 개편 운영하도록 했습니다. 이에 따라 한국교과서연구재단에서는 이 사이트를 새로 구축하는 중이며, 늦어도 올 12월 중에는 시험 가동될 것으로 보입니다. "교과서"라고 하면, 우선 이 책들을 어디서 어떻게 구입할 수 있는지부터, 누가 어떻게 만드는 것인지, 모든 것이 궁금합니다.
이 사이트가 개통되면 학생과 교사들은 물론 일반 국민들도 교과서에 관한 한 무엇이든지 문의하고 의견을 제시할 수 있도록 할 예정입니다.
다음 자료는 이 사이트에 실을 기초자료(안)입니다.
우리나라 교과서 제도
1. 교과서의 의미
‘교과용도서에 관한 규정’(대통령령 제23726호 일부개정 2012. 04. 16.)에 의하면 교과서 및 지도서를 “교과용도서”라고 하며, "교과서"는 학교에서 학생들의 교육을 위하여 사용되는 학생용의 서책·음반·영상 및 전자저작물 등을 말하고, "지도서"는 학교에서 학생들의 교육을 위하여 사용되는 교사용의 서책·음반·영상 및 전자저작물 등을 말한다.
우리나라에서는 초·중등학교에서 국정도서, 검정도서, 인정도서 등 세 종류의 교과서가 사용되고 있다. "국정도서"는 교육과학기술부가 저작권을 가진 교과용도서를 말하며, "검정도서"는 교육과학기술부장관의 검정을 받은 교과용도서, "인정도서"는 국정도서·검정도서가 없는 경우 또는 이를 사용하기 곤란하거나 보충할 필요가 있는 경우에 사용하기 위하여 교육과학기술부장관의 인정을 받은 교과용도서를 말한다.
교과서에 대한 위와 같은 정의는, 교육자료에 대한 일반적 인식의 변화상을 반영하는 것으로, 예전에는 ‘교과용도서’의 명칭과 의미에 대하여 ‘각 학교 및 이에 준하는 각 학교의 학생용 도서와 고등학교, 사범학교, 고등기술학교를 제외한 각 학교 및 이에 준하는 각 학교의 교수용의 괘도, 지구의류 등’(1950.4.29, 대통령령 제336호), ‘각 학교의 학생용 도서와 교수용의 괘도, 지구의류 등’(1959.2.23, 대통령령 제1453호), ‘각 학교의 학생용 도서’(1963.7.3, 각령 제1371호), ‘교과서, 지도서 및 인정도서’(1977.8.22, 대통령령 제8660호), ‘학교에서 교육을 위하여 사용되는 학생용의 주된 교재와 그 교재를 보완하는 음반․영상․전자저작물 등’(2000.6.19 대통령령 제16841호)로 규정한 때도 있었으므로, 이러한 변화는 교과서나 교과용도서의 의미가 관련 법령에 의하여 그 적절성이 추구되어온 것을 알 수 있다.
2. 교과서관의 변화
위와 같은 ‘교과서’의 법률적 정의에 비해 “국가의 교육이념이나 목표를 구현하는 수단이며 도구인 동시에 학생들의 지적 성장에 직접 영향을 주는 기본적인 자료”(이영덕, 1968) 혹은 “학생들이 배우는 데 도움이 되도록 교과 영역의 학습내용을 책자로 엮은 것”(홍웅선, 1979)이라는 정의 등 교과서의 가치와 기능에 대한 관점에 따라 다양한 정의가 이루어져왔다.
문교부 편수국(1987)에서는 다음과 같은 정의를 소개하여 교과서의 의미를 다양하게 해석할 수 있다는 것을 상기시키고 있었다.
◦ 교과서는 어느 한 사회나 국가의 교육이념이나 교육목적을 달성하기 위해 교육과정의 기본정신에 알맞게 편집된 학습 자료로서 학생용 도서이다. ◦ 교과서는 학교교육의 장에서 사용되는 여러 가지 교재 중에서 가장 계통적으로 만들어진 중요한 교재의 하나이다. ◦ 교과서는 교육의 내용을 체계적으로, 포괄적으로, 균형 있게 담고 있는 공식화된 교수․학습 자료이다. ◦ 교과서는 교과가 지니는 지식, 경험의 세계를 쉽게 그리고 명확하고 간결하게 편집해서 학교에서 학생들이 학습의 기본 자료로 사용할 수 있도록 제작한 교재이다. ◦ 교과서는 교육과정의 목표 및 내용 등 학생들의 발달 수준에 알맞게 풀이하고 편집한 학교 학습의 도서이다. ◦ 교과서는 학생들이 학습하는 데 도움이 되도록, 배워야 할 학습내용으로 구성된 학생용 도서이다.
교과서에 대한 다양한 정의는, 교과서는 교육의 관점에 따라 다양한 비중을 지니고 다양한 양상으로 사용될 수 있으며, 따라서 그 영향도 다양할 수 있다는 것을 설명한다. 교과서관(敎科書觀)의 변화에 대한 연구는 1970년대 이래 지속적으로 이루어졌다. ‘닫힌 교과서관’과 ‘열린 교과서관’이라는 용어를 사용하여 만들어낼 수 있는 가설적인 교육현상의 특징을 열거한 사례를 소개하면 다음과 같다(곽병선 외, 1986).
<표 1> 교과서관의 재정립
| 에서(닫힌 교과서관) | 으로(열린 교과서관) |
| 주어지는 교과서 | 선택되는 자료 |
| 틀에 박힌 인간 | 창의적인 인간 |
| 권위 있는 내용을 담은 책 | 교육과정 자료 |
| 획일성 | 다양성 |
| 규제 | 자율 |
이 연구에서는 닫힌 교과서관과 열린 교과서관을 이루는 기본적인 관점을 다음과 같이 설명하고 있다.
▶ 닫힌 교과서관
◦ 교과서 내용은 절대적으로 바른 것이고 따라서 누구에게나 그것이 옳은 것으로 습득되어야 하는 위치를 차지한다.
◦ 교과서를 소중히 여기는 서적 중심의 교육이 이루어진다.
◦ 교사와 학생간의 상호작용이 위에서 아래로 흐르는 일방적인 것이 되기 쉽다.
◦ 이러한 특성들을 통하여 교과서의 내용에만 정통한 인간이 길러지기 쉽다.
▷ 열린 교과서관
◦ 교과서 내용은 언제나 옳은 것으로 제시되기보다, 왜 우리 인간은 지금까지 여러 가지 문제를 해결함에 있어서 교과서 내용에 포함된 사례처럼 접근하게 되었나를 생각하도록 제시된다.
◦ 교육내용은 문제해결의 사례를 제시하는 것이기 때문에 그것을 전달하는 학습자료는 학습자가 문제해결의 생생한 경험을 가질 수 있도록 마련된다.
◦ 교과서의 내용을 이해하고 암기하는, 전통적인 의미의 교과서에 의존하는 교육이 지양되고, 연습하고 문제를 제기해보고 가설을 세워보고 실험하고 토론하는 활동을 강조하게 된다.
◦ 창의로운 사고를 하는 인간이 강조된다.
교과서에 관심이 깊은 학자들은 흔히 우리나라 교육열이 세계적으로 유례가 없을 정도로 높은 것과 함께 온 국민들이 교과서의 내용을 금과옥조(金科玉條)로, 교과서 자체를 성전(聖典)으로 여긴다는 점을 지적하고 있다. 이 점에 대해서는 교육과학기술부에서도 매우 깊이 있게 받아들이는 것으로, 한때 새 교과서를 편찬할 때마다 발표된 ‘제○차 교육과정에서 기대하는 교과서’라는 자료에도 그 취지가 반영되어 왔다.
<표 2> 제7차 교육과정에서 기대하는 교과서(교육부, 2001)
| 구분 | 전통적인 교과서 | 바람직한 교과서 |
| 교과서관 | ∙ 금과옥조형 교과서∙ 교과서 중심 학교교육에 적합한 교과서 ∙ 지적 영역 중심의 교과서 |
∙ 교육과정 구현을 위한 다양한 자료 중의 하나(주된 자료)인 교과서 지향 ∙ 교육과정 중심 학교교육에 적합한 교과서 ∙ 기능․태도영역에유의하고창의력․사고력 배양 강조 |
| 진술형태 | ∙ 지식 요약형, 개념 압축형, 강의 요강형 교과서 | ∙ 다양한 사실․사례 제시형, 학습과정(절차와 방법) 중시형 교과서 |
| 단원전개 | ∙ 모든 교과서에 하나의 전개 체제 적용 | ∙ 단원․주제의 성격에 따른 다양한 전개 체제 적용 |
| 내용선정 | ∙ 지식 중심, 교사 중심의 내용 선정 ∙ 교과서 내용의 실생활과의 유리 |
∙ 핵심개념과 관련된 실생활 경험, 사례 중심, 학생 중심 내용의 선정 ∙ 교과서 내용의 실용성, 유용성 추구 |
| 내용조직 | ∙ 지식 체계별 단선형 조직 ∙ 문장과 삽화의 단조로운 구성 |
∙ 관련 지식과 실생활 경험의 통합 조직∙ 다양한 편집 체제의 도입 |
| 연구개발 과 정 |
∙ 기초연구가 소홀히 된 교과서 | ∙ 기초연구를 보다 중시한 교과서 |
교과서관에 대한 연구는 최근에도 지속적으로 이루어지고 있다. 좋은 교과서를 위한 연구는 언제나 교과서관의 재정립에 관한 연구와 직간접적으로 연계되어 있다고 할 수 있을 것이다.
3. 교과서 발행 제도
교과서 발행 제도는 우리나라에서는 교과서의 편찬, 검정 및 인정을 말하며, 이는 교과서의 선정과 관계가 있다.
‘교과용도서에 관한 규정’(대통령령)에서는 교과용도서의 선정에 대해 “학교의 장은 국정도서가 있을 때에는 이를 사용하여야 하고, 국정도서가 없을 때에는 검정도서를 선정·사용하여야 한다. 다만, 국정도서·검정도서가 없는 경우 또는 이를 사용하기 곤란하거나 보충할 필요가 있는 경우에 제16조의 규정(인정도서의 인정)에 의하여 인정받은 인정도서를 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 정하고 있다.
따라서 우리나라의 교과서는 국정도서와 검정도서, 인정도서로 나누어지며, 학교에서는 그러한 세 종류의 교과서를 필수적으로 사용해야 한다.
국정·검정·인정 교과서에 대해서 더 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
국정도서는 국가가 편찬하여 저작권을 가지는 도서로, 우리나라에서는 “교육과학기술부장관이 필요하다고 인정하는 국정도서는 연구기관 또는 대학 등에 위탁하여 편찬할 수 있다”는 규정에 따라 현재는 모두 위탁하여 편찬하고 있다. 2009 개정 교육과정에 따른 국정도서는, 초등학교의 통합교과(1·2학년)와 국어, 사회, 도덕, 수학, 과학 교과에만 적용되고 있다.
검정도서는 국가가 교과서 저작에 간접적으로 관여하는 방식으로, 민간이 저작한 교과서의 적합성 여부를 국가기관이 검정한 후, 부적합할 경우 탈락시키거나 저작자로 하여금 수정․보완하게 하는 제도이다. 2009 개정 교육과정에 따른 검정도서는, 초등학교의 실과, 체육, 음악, 미술, 영어 교과와 중학교 및 고등학교의 국어, 사회(역사 포함), 도덕 교과에만 적용되고 있다.
인정도서는 민간이 저작한 도서를 국가기관이 교과용도서로 사용할 수 있는지의 여부를 심사하는 제도로, 현재 우리나라에서는 “국정도서·검정도서가 없는 경우 또는 이를 사용하기 곤란하거나 보충할 필요가 있는 경우에 사용하기 위하여” 인정을 받게 하고 있으며, 교육과학기술부의 교과용도서 인정권을 각 시‧도 교육감에게 위임하고 있다. 또 한 시‧도에서 인정받은 도서는 다른 시‧도의 학교에서도 자유롭게 사용할 수 있게 하고 있다. 2009 개정 교육과정에 따른 인정도서는, 위의 국정도서 및 검정도서 적용 교과 이외의 모든 교과에 적용되고 있다.
이와 같은 구분을 학교급별로 보면, 초등학교의 경우에는 국정도서 53종(교과서 37종, 지도서 16종), 검정도서 18종(교과서 9종, 지도서 9종)이며, 중학교의 경우에는 검정도서 6종(교과서 6종), 인정도서 44종(교과서 20종, 지도서 24종), 고등학교의 경우에는 검정도서 19종(교과서 19종), 인정도서 451종(교과서 451종)으로 되어 있다.
교육과학기술부에서는 또 2012년 8월 29일에 2014년에 적용될 디지털 교과서 적용 교과를 발표했다. 그 내용은 초등학교의 경우에는 국정은 사회, 과학 교과에, 검정은 영어에서 디지털 교과서가 적용되고, 중·고등학교의 경우에는 검정은 사회에, 인정은 과학과 영어 교과에 디지털 교과서가 적용된다.
이처럼 우리나라에서는 그동안 국정 혹은 검정도서로 발행되어오던 대부분의 교과용도서를 인정도서로 전환함으로써 2009 개정 교육과정에 따른 교과서는 인정도서가 84%를 차지하게 되었다.
<표 3> 국·검·인정도서 대상 과목수 변화(제7차 교육과정 이후) (단위: 종, %)
| 구 분 | 국 정 | 검 정 | 인 정 | 계 |
| 제7차 교육과정(1997) | 721 (69.2) | 187 (17.9) | 134 (12.9) | 1,042 (100.0) |
| 2007 개정 교육과정(‘07) | 537 (56.1) | 181 (18.9) | 239 (25.0) | 957 (100.0) |
| 2009 개정 교육과정(‘09)* | 334 (39.2) | 136 (16.0) | 382 (44.8) | 852 (100.0) |
| 2009 개정 교육과정(‘11)** | 53 ( 9.0) | 42 ( 7.0) | 494 (84.0) | 589 (100.0) |
* 총론 개정, ** 각 교과 교육과정 개정
국정·검정·인정도서의 이러한 구분을, 교과서 발행자, 저작의 근거, 발행 절차, 인정자, 채택의 근거 등의 여러 가지 면에서 상이한 특징을 발견하여 명료하게 나타낸 표를 보면 다음과 같다(조난심 외, 2004).
<표 4> 교과용도서의 특성에 따른 구분
| 구분 | 발행자 | 저작근거 | 발행절차 | 인정자 | 채택자 | 채택근거 |
| 국정도서 | 국가 | 국가 교육과정 |
심의후 발행 | 장관 (위원위촉) |
국가 | 의무 |
| 검정도서 | 출판사/저작자 | 국가 교육과정 *별도기준 |
검정후 발행 | 장관 (기관위탁) |
학교 | 목록에서 선택 |
| 인정도서 | 출판사/저작자 | 국가 교육과정 *별도기준 |
발행후 인정 | 장관 (시·도위임) |
학교/교사 | 목록에서 선택 |
교과서 발행 제도에는 국정․검정․인정 도서 외에 ‘자유발행제’(자율채택제)도 있다. 자유발행제는 국가 또는 지방정부에서 정한 교육과정 기준에 따라 집필되기는 하지만 국가가 교과용도서의 저작이나 사용에 대해 관여하지 않는 제도이다. 학교에서는 필요한 도서를 자유롭게 선정·사용하므로 ‘자율채택제’라고 할 수 있다.
교과서 발행 제도를 위와 같이 구분해보면, 결국 교과서 발행 과정에 대한 국가의 관여 정도나 관여 방식에 따라 그 성격이 분류된다고 할 수 있다. 자유발행제의 경우에는 민간 출판사나 저작자가 교과서를 발행하면 학교에서 바로 사용할 수 있게 된다. 그러므로 교과서를 인정하는 기관이 국가나 주, 교육구가 아니고 바로 학교(교사)라고 할 수 있다. 이 경우, 교과서로서 인정하는 근거도 국가나 주의 교육과정 기준이나 별도로 설정하는 교과서 인정기준이 아니고 학교(교사)에서 학문적·교육적 필요에 따라 그 교과서를 채택하게 된다. 국정제, 검정제, 인정제와 자유발행제를 비교하면 다음과 같다(교육부, 2000).
<표 5> 교과서 발행제도 비교
| 구 분 | 국정제(國定, government-issued textbook system) |
검정제(檢定, textbook authorization system) |
인정제(認定, textbook adoption system) |
자유발행제 | |
| 발행자 | 국가/주 | ○ | |||
| 출 판 사 | ○ | ○ | ○ | ||
| 저 작 자 | ○ | ○ | ○ | ||
| 교과서 저작의 근거 |
국가/주 교육과정 | ○ | ○ | ○ | ○ |
| 별도의 심사기준 | ○ | ○ | |||
| 학문적․교육적 필요 | ○ | ||||
| 교과서 발행 절차 |
저작→심의→발행 | ○ | |||
| 저작→검정→발행 | ○ | ||||
| 저작→발행→인정 | ○ | ||||
| 저작→발행→사용 | ○ | ||||
| 교과서 인정자 |
국가/주 | ○ | ○ | ○ | |
| 별도 기관 | ○ | ||||
| 교육구 | ○ | ||||
| 학 교 | ○ | ○ | |||
| 교 사 | ○ | ||||
| 교과서 채택자 |
국가/주 | ○ | |||
| 교육구 | |||||
| 학 교 | ○ | ○ | ○ | ||
| 교 사 | ○ | ○ | |||
| 교과서 채택의 근 거 |
없음(의무적) | ○ | |||
| 교과서 목록 | ○ | ○ | ○ | ||
| 채택자의 자유 | ○ | ||||
세계 여러 나라의 교과서 편찬 제도를 비교해보면, 우리나라처럼 국정·검정·인정 도서를 병용하는 나라도 있지만, 그 나라의 교육제도, 정치적․경제적 상황이나 역사적․문화적 배경 등의 차이에 따라 나라마다 각각 다르다. 국정제만 시행하고 있는 나라도 있고, 검정제 혹은 인정제, 자유발행제만을 시행하는 나라도 있으며, 검정제와 인정제, 혹은 국정제와 인정제의 병행 등 나라마다 다양한 형태를 적용하고 있다. 최근의 한 연구 결과를 보면 다음과 같다(김재춘, 2011)
<표 6> 세계 주요국의 교과서 발행제 현황
| 발행제 국가 |
국정제 | 검정제 | 인정제 | 자유발행제 |
| 일본 | ○ | |||
| 오스트레일리아 | ○ | |||
| 러시아 | ○ | |||
| 노르웨이 | ○ | |||
| 독일 | ○ | |||
| 영국 | ○ | |||
| 프랑스 | ○ | |||
| 핀란드 | ○ | |||
| 캐나다 | ○ | |||
| 미국 | ○† | ○‡ |
† 캘리포니아 주 등 18개 주 ‡ 콜로라도 주 등 24개 주
4. 교과서 공급 제도
유럽과 미국, 캐나다 등 여러 나라는, 의무교육 단계의 교과서는 무상 대여제를 실시하고 있다. 프랑스와 노르웨이에서는 후기 중등교육 교과서는 유상이지만 영국, 독일, 스웨덴, 핀란드, 미국, 캐나다는 초․중등 모두 무상 대여제를 실시한다. 러시아는 무상 배포제를 실시했으나 재정난 등으로 유료화하는 경향이다.
아시아 여러 나라의 교과서 공급 방식은 나라마다 다르다. 한국과 인도네시아, 태국은 의무교육 단계에서는 무상 지급 혹은 무상 대여를 하고 있으며, 중국이나 의무교육제도가 없는 말레이시아와 싱가포르에서는 유상으로 공급한다. 말레이시아에서는 초․중등 저소득층의 자녀에게는 무상으로 대여한다.
뉴질랜드는 모든 학교에서 무상 대여를 실시하고 있으며, 오스트레일리아에서는 학교에 따라 무상 대여하는 경우도 있고 유상 공급하는 경우도 있다.
<표 7> 주요국의교과서제도 비교(일본교과서연구센터, 1999)
| 국가명 | 초등교과서 | 중등교과서 | ||||||||||||||
| 발행․검정 등 | 공 급 | 발행․검정 등 | 공 급 | |||||||||||||
| 발행자 | 검정 | 인정 | 자율 채택 |
무상 지급 |
무상 대여 |
유상 | 발행자 | 검정 | 인정 | 자율 채택 |
무상 지급 |
무상 대여 |
유상 | |||
| 국가 | 민간 | 국가 | 민간 | |||||||||||||
| 영 국 | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | |||||||||||
| 독 일 | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ||||||||||
| 프랑스 | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | |||||||||
| 러시아 | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ||||||||
| 스웨덴 | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ||||||||
| 핀란드 | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ||||||||||
| 노르웨이 | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | |||||||||
| 미 국 | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ||||||||
| 캐나다 | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ||||||||||
| 중 국 | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ||||||||
| 한 국 | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | |||||||||
| 일 본 | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ||||||||
| 태 국 | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ||||||||||
| 말레이시아 | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ||||||||
| 싱가포르 | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ||||||||
| 인도네시아 | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ||||||||
| 오스트레일리아 | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ||||||||
| 뉴질랜드 | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ||||||||
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