'한국의 교과서 정책과 발전방안'에 대한 토론

오늘은 한국교육과정교과서연구회가 프레스센터에서 제4회 교과서의 날 행사를 개최했습니다. 한국교육과정교과서연구회는 전직 편수관들의 모임입니다. 오전에는 기념식이 개최되었고, 오후에는 심포지움이 열렸습니다. 심포지움의 내용은 다음과 같았습니다.

 

제1주제 : 한국의 교과서 정책과 발전방안 (서성진 : 전 교육과학기술부 교과서기획과 과장)

○ 토론1 '한국의 교과서 정책과 발전방안'에 대한 토론 (필자 : 파란편지)

○ 토론2 '한국의 교과서 정책과 발전방안'에 대한 토론 (조성준 : 금성출판사 교과서연구개발실 실장)

제2주제 : 한국의 편수조직과 발전방안 (함수곤 : 전 교육부 편수관리관)

○ 토론1 : '한국의 편수조직과 발전방안'에 대한 토론 (정완호 : 전 한국교원대학교 총장)

○ 토론2 : '한국의 편수조직과 발전방안'에 대한 토론 (박제윤 : 영등포고등학교 교장)

 

다음은 필자가 토론한 내용입니다.

 

 

 

 

 

 

'한국의 교과서 정책과 발전 방안'에 대한 토론

 

 

1. 교육과학기술부의 '교과서제도 개선방안' 개관

 

2009년 4월에 교육과학기술부에서 수립했다는「교과서 질 제고를 위한 교과서제도 개선방안」은, 그 정책 방향의 설정이 현실적 과제 해결을 바탕으로 하며 MB 정부의 주요 국정과제의 하나인 사교육비 경감 대책이 엔진으로 작용하고 있음을 간과해서는 안 된다는 것을 강조하고 있다. 또 과거에도 여러 차례 추진된 바 있는 교과서 개선을 위한 정책에서 설정된 ‘좋은 교과서’에 대한 정의를 살펴보면, 오늘날 감각에는 맞지 않아서 다소 촌스럽게 느껴지는 면도 없지 않다는 것을 언급하는 의욕을 보였다.

논의의 전개를 위해 ‘2009 교과서 정책의 근간(요약)’을 살펴보면, ‘유통체제 개선(교과서 시장의 자율과 경쟁체제 도입)’ ‘검정제도 강화(교과서 개발․심사․선정의 책무성 강화)’ ‘교과서 활용성 제고(교과서 질 향상을 위한 재원으로 환류)’의 세 가지 방안이 제시되고 있다. ○ 유통체제 개선방안의 내용은 ▶ 공동발행제와 이익금 균분제를 폐지하고 개별 발행제, 이익금 차등 배분을 시행하며, ▶ 정부의 가격사정제를 폐지하고 가격 자율화에 따른 발행사 가격 출원을 시행한다는 것이며, ○ 검정제도 강화 방안은 ▶ 검․인정 도서 전환 확대 ▶ 검정심사의 투명성 제고 ▶ 검정 출원자격 강화 ▶ 검정위탁기관 전문화 ▶ 검정도서 선정에 대한 교육청 역할 강화가 그 내용이고, ○ 교과서 활용성 제고 방안은 ▶ 교과서 물려주기 ▶ 교과서 대여제 ▶ 교과서 합본 개발 ▶ 재생용지 교과서 개발이 그 내용이다. 이 정책은, 이로써 “학습 수준에 따라 스스로 재미있게 공부할 수 있는 다양한 ‘선진형 교과서’를 개발․공급”함으로써 궁극적으로는 ‘참고서가 필요 없는 교과서 만들기‘를 실현한다는 목표를 제시하고 있다.

이 내용을 전체적으로 검토하면서 교과서 유통체제의 개선, 검정제도 강화, 교과서 활용성 제고 등의 세 가지 방안에 대해 아직까지 구체적인 추진내용이 밝혀지지 않은 상태이기는 하나 대체로 긍정적이고 발전적인 사항들이 포함된 것으로 보았다. 특히 그 방안의 내용들 중에는 오랫동안 숙원이 되어 온 과제도 있고, 그동안 논의는 거듭되어 왔으나 실제적인 추진이 전혀 이루어진 적이 없던 과제도 포함되어 있기 때문에 앞으로 어떻게 추진될지 관심을 가지지 않을 수 없다.

그러나 이러한 구상이 포함하고 있는 과제들 중에는 이미 실현된 과제도 있지만, 장기적으로 이 과제들이 어떠한 과정을 거쳐 실현될 수 있을지 의심스러운 면도 없지 않으며, 더구나 이 과제들의 실현이 학생이나 출판사에 어떤 긍정적 변화를 주게 되는지에 대한 보다 본질적인 의문을 가지지 않을 수 없다. 이러한 관점에서 교육과정 정책과 교과서 정책, 우리나라 교과서 정책의 한계, 그동안의 긍정적 변화에 따른 과제, 이른바 ‘참고서가 필요 없는 교과서’에 대한 의문 등을 이야기하고자 한다.

 

2. 교육과정 정책과 교과서 정책

 

우리나라 교육과정 정책과 교과서 정책을 이야기하고자 하는 이유는, ‘2009 교과서 정책의 근간’에 제시된 여러 가지 방안에는 교육과정과의 연계가 뚜렷하게 반영되지 않은 듯한 느낌을 가질 수 있기 때문이다. 이러한 경향은 우리 정부의 현행 ‘편수조직’은, 교육과정 정책과 교과서 정책을 별개로 나눌 수 있는 것으로 보는 관점을 그대로 나타낸다고 할 수 있다.

우리 정부가 광복 후 오랫동안 ‘편수국’을 두고 있었던 사실은, 우리 교육에서 교과서가 차지하는 비중이 그만큼 컸다는 것을 의미한다. 따라서 편수국이 해체되고 그 조직 및 업무가 ‘장학편수실’ 혹은 ‘장학실’ ‘학교정책실’ 등에 소속된 기간에는 그만큼 그 정체성에 혼란을 가져온 결과라고 할 수밖에 없으며, 이후 오늘날까지 그 조직의 흔적만 남은 것 같은 경향 또한 우리 정부의 ‘편수’에 대한 관점을 그대로 반영하는 결과라고 하지 않을 수 없다.

한편 교육과정과 교과서에 대한 인식의 경향을 살펴보면, 우리 정부의 편수조직에 대한 인식과 달리 교과서에 대한 국민들의 인식의 비중은 식을 줄 모르고 강하게 유지되어 왔으며, 학교교육에는 교과서와 함께 국가 교육과정 기준이 작용하고 있다는 사실은 1992년 6월 30일에 개정 고시된 제6차 교육과정 이후라고 할 수 있다. 그것은 이 교육과정이 ‘교육과정 편성․운영의 역할분담’을 기치로 교육과정 결정의 분권화, 교육과정 구조의 다양화, 교육과정 내용의 적정화, 교육과정 운영의 효율화에 중점을 두었기 때문으로 이때부터 현장교원들이 비로소 교육과정을 의식한 교육활동을 전개하게 되었고, 교과서는 ‘교육과정 운영자료’라는 개념을 정립하기 시작했다. 이러한 변화는 교육과정과 교과서에 대한 개념 규정에 중요한 시사점이 되어야 마땅하지만, 우리 정부의 조직이 이제는 ‘교과서(편수)’보다 ‘교육과정 정책’을 우선적으로 강조해야 한다는 인식을 뒷받침하지 못하고 있는 것은 매우 불행한 일이라고 해야 할 것이다.

 

3. 우리나라 교과서 정책의 한계

 

‘2009 교과서 정책의 근간(요약)’을 살펴보면 이미 언급한 바와 마찬가지로 오랫동안 과제가 되어왔던 문제점들을 해결하려는 의지가 여러 가지로 나타나 있다. 그러나 이러한 방안들의 해결이 장기적으로 우리나라 교과서 정책의 선진화를 이끌어줄 것인지에 대해서는 여전히 의문을 가지지 않을 수 없고, 결국은 언제든 해결해야 할 다른 과제들에 대해서는 요원한 느낌을 가지게 된다. 그러므로 이러한 관점에서는 우리의 교과서 정책은 어떤 한계를 지니고 있다는 해석이 가능하다. 가령, 우리의 교과서 정책은 철저한 정부주도형, 정부독점형을 유지하고 있다는 점이다. 다음에 그러한 관점의 몇 가지 사례를 제시하고자 한다.

 

가. 교과서의 사용(대통령령에 대한 검토의 필요성)

 

우리나라 교과서 편찬 제도는 국정제와 검․인정제를 병행하고 있다는 것은, 교과서의 편찬․채택․공급에 관한 전체적 성격을 파악하지 않은 상황에서는 우선 그 다양성을 장점으로 인정하기가 쉽다. 그러나 ‘교과서 중심주의’의 획일적 교육을 비판하고 다양한 학습자료를 활용해야 한다는 것을 강조하면서도 실제로 작용하는 우리나라 교과서의 법률상의 위상과 기능, 교과서가 교육현장에서 차지하는 비중이 교육의 다른 어떤 요소보다 막강한 현실에 대해서는 ‘교과용도서에관한규정’ 중에서 ‘교과용도서의 선정’에 관한 다음과 같은 규정(제3조 제1항)이 잘 보여주고 있다([시행 2009.8.18] [대통령령 제21687호, 2009.8.18, 일부개정] ).

 

‘학교의 장은 국정도서가 있을 때에는 이를 사용하여야 하고, 국정도서가 없을 때에는 검정도서를 선정ㆍ사용하여야 한다. 다만, 국정도서ㆍ검정도서가 없는 경우 또는 이를 사용하기 곤란하거나 보충할 필요가 있는 경우에 제16조의 규정에 의하여 인정받은 인정도서를 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다.’

이 규정의 의미가 포함하고 있는 바와 같이 우리나라의 교과서는 국정도서와 검정도서, 인정도서로 나누어지고, 학교(교사)에서는 그러한 교과서를 필수적으로 사용해야 하며, 초․중․고등학교를 막론하고 철저히 교과서를 가지고 교수․학습활동을 전개하지 않을 수 없는 규정의 강력한 적용을 받고 있다.

특기할만한 사항은, 제7차 교육과정기에 이르러 인정도서 중 인정을 위한 심의 없이 교과전문가 3인 이상의 합의만으로 교과용도서로서의 사용을 결정할 수 있는 제도를 도입하여 ‘자유발행제’의 장점을 살리려고 했으나, 이 시책은 주로 고등학교 전문교과 과목 중 교육대상이 극히 희소한 과목에 제한적으로 적용되어 그 효과는 극히 미미한 것이었고, 이후 그 대상 과목 수만 늘어나고 있을 뿐 자유발행제 도입의 길을 열어주지는 못하고 있다.

 

나. 교과서의 발행․공급 경향(자유발행제의 도입의 필요성)

 

2007년 개정 교육과정기에 이르러 국정 교과서가 급격히 줄고 검인정 교과서가 대폭 늘어난 것은 매우 긍정적인 변화이다. 그러나 위에서 언급한 것처럼 이러한 변화는 학교현장의 본질적인 변화를 불러일으키는 데는 한계를 지닌다.

이미 10년 전에 조사된 것으로, 일본 교과서연구센터(1999)의「외국의 교과서 제도 및 교과서 사정에 관한 조사연구」에 따르면,1) 영국․독일․프랑스․스웨덴․핀란드․노르웨이․미국․캐나다 등 유럽과 아메리카 지역 나라들은 초․중등학교의 모든 교과서를 민간 출판사가 발행한다. 그 중에서 독일과 노르웨이는 검정제이고, 프랑스는 검정제도는 없지만 각 지역의 교과서검정위원회가 교과서 목록을 작성하여 각 학교로 하여금 채택하게 하며, 미국과 캐나다의 여러 주에서는 교육위원회가 인정교과서 목록을 작성하여 각 학교에 배포한다. 또 영국, 스웨덴, 프랑스 및 미국과 캐나다의 일부 주에서는 자유발행제를 시행하고 있다. 러시아에서는 필수교과 교과서는 국정제이지만, 민족적․지역적 특성이 강한 교과의 교과서는 주, 지방, 또는 공화국의 교육담당국이 편찬하고 있으며 연방교육성 인정 교과서도 있다.

아시아에는 우리나라처럼 초․중등의 교과서 제도가 서로 다른 나라가 많다. 중국과 싱가포르는 초․중등 교과서 제도가 같지만 우리나라와 태국, 말레이시아, 인도네시아는 초등과 중등의 교과서 제도가 서로 다르다. 태국, 말레이시아는 초등 교과서는 국정제이나 태국의 경우 전기 중등은 국정제이고 후기 중등은 국어, 국사, 도덕은 국정제이지만 다른 교과는 검정제이다. 말레이시아의 중등학교는 국어, 역사 등 일부 교과서만 국정제이고 나머지 교과서는 검정제이다. 중국은 국정제이지만 최근 각 지방정부나 민간에서도 교과서를 편찬하여 국가의 검정을 받게 하고 있다. 또 싱가포르는 사회, 공민, 도덕 및 모국어(중국어, 말레이어, 타밀어)만 국정제이고 다른 교과서는 인정제이며, 인도네시아에서는 초등의 주요 교과(도덕, 국어, 수학, 과학, 사회)만 국정제이고 다른 교과서는 검정제이다.

오스트레일리아에서는 영국처럼 자유발행제를 시행하여 연방이나 주 정부는 교과서의 발행, 채택에는 전혀 관여하지 않고 있다. 뉴질랜드에서는 중등은 오스트레일리아와 같이 자유발행제이고 초등의 경우 국정교과서도 있고 민간이 발행한 교과서도 있으나 국정교과서의 사용을 의무화하지 않고 각 학교의 자율에 맡기고 있다.

일본 ‘교과서연구센터’가 조사대상으로 한 17개국의 교과서 제도를 분석한 위의 결과에서 현저한 특징을 찾아보면, 교과서 발행․검정면에서는 초․중등을 막론하고 국가가 교과서를 편찬하거나 ‘검정’하기보다 민간 출판사가 발행한 교과서를 국가가 ‘인정’하거나 ‘자율채택’하게 하는 나라가 더 많다. 이러한 경향은 국가의 발전이 안정된 나라, 앞서가는 나라일수록 더 현저하며 특히 인정제보다 학교(교사)에서 교과서를 자율채택하게 하는 ‘자유발행제’가 우세하다.

교과서 공급면에서는 초등의 경우 현행의 우리나라와 같은 무상 지급 형태는 적고 대부분 무상 대여를 하고 있으며, 중등의 경우에도 무상 지급은 거의 없고 대부분 무상 대여 혹은 유상 지급을 하고 있으므로, 우리나라도 대여제를 실시하겠다는 구상은 일단 발전적인 것으로 보인다. 다만, 교과서에 대한 우리 국민들의 특이한 정서를 감안하면 전 학년, 전 교과목에 대해 대여제를 실시하기는 매우 어려울 것으로 전망되어 이 과제 또한 만만한 것은 아닐 것으로 보인다.

 

4. 교과서의 발행 및 검정 주기(정기 검정제 도입의 필요성)

 

우리나라는 교과서의 발행 및 검정 주기에 대해서는 전적으로 정부의 의지에 달려 있다. 그것도 교육과정을 일시-전면 개정할 때는 대체로 5년 정도의 주기를 예측할 수는 있었으나, 교육과정의 수시-부분 개정체제가 도입됨으로써 이제는 아무도 그 주기를 예측할 수 없는 상황에 이르렀다. 교과서의 비정기적 일시․전면 개편의 폐단은 이미 여러 학자들이 지적하고 있는 바와 같다.2)

미국도 주에 따라 4～8년 주기의 인정을 실시하고 있지만, 일본이나 프랑스의 4년 주기 정기 검․인정은 매우 의미 있는 제도이다. 우리나라는 검정을 실시할 때마다 교육과학기술부장관이 검정 공고를 할 때 검정기준을 제시하고 있으나 일본의 경우 ‘의무교육제학교교과용도서검정기준’과 ‘고등학교교과용도서검정기준’으로 나누어 문부과학성 고시로 공포하여 항상적으로 적용하고 있다. 이것은, 우리나라는 교육과정 개정과 연계하여 새 교육과정이 고시되면 검정 공고를 해서 신청을 받은 후에 검정을 하고 있으나, 일본은 교육과정의 개정이 없어도 4년에 한 번씩 검정을 실시하는 정기 검정에 따른 조치이다. 또 소학교, 중학교, 고등학교의 교과서 검정을 연차적인 순서로 하고 있기 때문에 매년 검정이 실시되는 것처럼 보이며, 매년 검정을 실시하는 것은 사실이나 그 검정 대상 학교급이 다르므로 학교급별로는 4년에 한 번씩 검정이 실시되고 있는 셈이다.3)

우리나라에서의 정기 검정제 도입에 대하여 박소영 등은 이미 다음과 같이 5년 주기의 개념도로써 제안한 바 있다.4)

 

 

		1	2	3	4	5	1	2	3	4	5
교육 과정 개정	집필	검 정 (신판)	채 택	적 용			검 정 (개정판)	채 택	적 용	(교육과정 수시,부분 개정)

 

1	2	3	4	5	1	2	3	4
검 정 (신판)	채 택	(교육과정 수시,부분 개정)			검 정 (신판)	채 택	적 용

검정도서의 상시 개편 주기

 

예를 들어, 어느 학교급의 특정 교과에 대해 5년 주기의 정기검정을 하게 되면 다음 그림과 같이 연차적으로 준비하고 시행할 수 있게 되므로 교육과학기술부는 물론 한국교육과정평가원, 교과서 출판사 등 교과서와 관련되는 모든 기관․회사에 유리하게 작용하게 된다. 우선 교육과학기술부는 관련 정책을 일관성 있게 연구․기획함으로써 안정적․발전적인 행정을 할 수 있게 되고, 검정업무를 위탁받은 한국교육과정평가원은 그 조직을 설립취지에 맞추어 교육과정 연구 분야와 교과서 연구․검정 업무 추진 체제로 정비하여 역시 항상적으로 연구하고 업무를 추진하는 연구기관이 될 수 있다. 정기 검정을 실시할 경우, 교육과정을 개정하지 않고도 일정 기간이 지나면 동일한 교육과정으로 보다 개선된 새로운 교과서를 검정 심사하는 제도가 되므로 교과서의 질을 높이는 일은 당연한 일이 된다.

 

	1차 연도	2차 연도	3차 연도	4차 연도	5차 연도
⇨	계획수립 및 현행 교과서 검토‧평가	연구 및 집필	수정‧보완 편집	현장 검토 및 심의본 제작	검정 시행	⇨

5년 주기 정기검정을 실시할 경우의 업무추진절차에 대한 개념

 

정기 검정은 또 교과서 전문 출판사를 육성 지원하는 지름길이 된다. 일본과 미국, 프랑스 등의 교과서 발행 전문 출판사들은 이미 교과목별 전문 출판 체제를 갖추고 있다. 교과서 시장에서도 경쟁 체제에서는 각 출판사가 교과서 시장에 뛰어드는 것을 규제하는 장애가 있어서는 안 되겠지만 질 높은 교과서가 개발되려면 프랑스의 예에서 보는 것처럼 수준이 낮은 교과서는 선택권자인 교사들로부터 채택을 받지 못하여 저절로 전문 출판사가 육성될 수 있는 체제가 갖추어져야 한다. 이에 대한 학자들의 견해를 덧붙이면 다음과 같다.

 

‘일본이나 미국, 프랑스에서 교과서 시장의 독과점 체제를 시장 경제의 실패 사례로 볼 것이 아니라 특화에 따른 투자 집중 효과가 나타난 것으로 인정해야 한다’(김정호 외, 2002).

‘교과서의 품질 향상과 내용 개선을 위해서는 현재와 같이 교과서 검정 시기에만 철새처럼 뛰어드는 교과서 출판사를 방지하는 대책을 강구해야 한다. 우수한 편집진과 자료 풀, 시설 설비, 물류 조직 등을 항구적으로 가지고 있는 교과서 전문 출판사를 육성하지 않고는 질이 높은 교과서를 편찬할 수 없을 것이다’(함수곤, 2004).

정기 검정제는 출판사들의 지속적인 투자를 유도할 뿐만 아니라 집필․편집진을 상시 유지, 관리하게 하고 그 수준을 높이려는 노력을 유도하는 체제이다. 따라서 정기 검정제를 도입하면, 교육과학기술부는 출판사에 대하여 “특정 교과목의 전문 출판사가 되라”, “교과서 출판 연구에 투자하라”는 등의 요구를 구체적으로 제시하지 않아도 스스로 그러한 노력을 하지 않을 수 없게 된다. 또 교육과학기술부에서 교과서의 크고 작은 오류 사항에 대해 수정을 지시하는 후진적 형태는 구태여 유지할 필요가 없게 된다.

 

5. 긍정적인 변화에 따른 제언

 

2007년 개정 교육과정 및 현행 교과서 제도의 변화에서 인정도서의 확대와 교육과정 수시․부분 개정의 두 가지 커다란 변화에 따른 문제점, 혹은 과제를 제시하면 다음과 같다.

 

가. 인정도서의 확대에 따른 후속조치

 

우리나라 교과서 제도는 ‘초․중등교육법’과 ‘교과용도서에관한규정’으로써 엄격한 국가 관리 체제를 유지하고 있다. 즉, 우리나라에서는 국․검․인정제 교과서만을 사용하도록 하고 있으며, 각각의 교과서를 사용하는 경우를 분명하게 제시하고 있으므로, 자유발행제는 엄격하게 금지하고 있다. 그러나 최근에 이르러 다양하고 창의적인 교과서 개발을 지향하는 자유발행제 도입 논의가 빈번한 경향이며, 정부에서도 국․검정도서의 인정화에 적극적이므로 이러한 경향으로써 자연스럽게 자유발행제를 병용하는 계기로 삼을 수도 있을 것이다.5)

교육과학기술부에서는 2009년 1월 21일, 2007년 개정 교육과정에 따른 초․중등학교 교과용도서 국․검․인정 구분 고시(2008. 8. 28)의 내용을 수정 고시하면서, 중등학교의 경우 전 교과목의 지도서와 일부 전문교과의 교과서를 인정화한 조치에 더하여 추가로 71책의 전문교과 국정 교과서를 인정도서로 전환했다.6) 교육과학기술부에서는 이 고시에 즈음하여, 이는 고등학교의 다양한 유형 및 특성에 부합되는 교과서를 개발하기 위한 조치이며, 전문교과 필수과목 및 대학수학능력시험 과목은 국․검정제를 유지하되, ∘산업현장의 흐름을 신속하게 반영할 필요가 있는 과목(예;컴퓨터그래픽), ∘교과서 주문이 전혀 없는 과목(예;특수인쇄), ∘특성화고등학교 교육과정 운영에 매우 필요한 과목(예;제과제빵), ∘기존에 개발된 유사 인정도서가 다수 있는 과목(예;애니메이션제작)을 전환 원칙으로 하여 인정화한 것이라고 발표했다.

두 차례에 걸쳐 이루어진 국․검․인정 구분 고시 내용은, 관점에 따라서는 아직도 미흡한 것이라고 볼 수도 있으나, 그동안의 우리나라 교과서 정책이 지나친 정부주도형이었으므로 그러한 형태를 탈피하는 계기가 마련된 것으로 해석할 수 있다. 또 이로써 교과교육을 전공하는 학자들이나 현장교육에 전문성을 지닌 교원들이 대거 등장하여 이른바 ‘현장 친화적’인 교과서나 지도서를 연구․개발하는 분위기가 조성될 수 있다. 동일 교과목에 대해 다수의 인정도서가 개발․활용되는 경향이 일반화된다면 우리 교육을 다양화하고 실제적인 수준을 높이면서 교과용도서 자유발행제 도입의 길로 나아갈 수도 있을 것이다.

이러한 관점에서 아쉬운 점은, 현장의 인정도서 연구․개발을 조장․지원하는 시책이나 안내가 미흡하다는 점이다. 정부의 획기적인 조치에도 불구하고 인정도서 연구․개발에 대한 교과서 발행사들의 관심이 고조되지 않고 있는 것은, 바로 이 정책에 대한 안내와 홍보가 필요하다는 것을 설명한다.

 

나. 교육과정 수시․부분 개정과 교과서 개편

 

국가 교육과정 기준은 어떠한 경우에도 그 위상과 역할을 유지해야 하며, 범국민적 합의를 거치는 개정 절차를 확립할 필요가 있다. 국가 교육과정은 초․중등교육의 공통적이고 일반적인 기준으로 교육의 질적 기회 균등 보장, 교육내용의 체계 및 일관성 유지, 교육의 일정 수준을 유지․향상시키기 위한 객관적 질 관리의 기준, 교육의 중립성 확보, 국민교육을 통해 기르고자 하는 인간상 구현의 기준으로,7) 지방교육자치가 발달하고 교과서 자유발행제가 발달한 나라도 국가 교육과정만은 더욱 강화하는 것이 일반적이기 때문이다.

최근 우리나라의 교육과정․교과서 정책은 매우 급속한 변화를 보이고 있다. 교육과학기술부에서는 2003년 10월, 종래의 일시적․전면적 교육과정 개정방식을 바꾸어 급격한 사회 환경의 변화에 따라 교육내용을 지속적으로 개선하면서 국민 각계각층의 교육과정 개정 요구를 탄력적, 체계적으로 반영하고, 현장적합성이 높은 교육정책을 구현함으로써 교육수요자의 만족감을 높이며, 질 높은 교육과정의 산출로 교육의 수준을 제고하기 위해 교육과정 수시․부분 개정 체제를 도입했다.8)

이후 교육과학기술부에서는 특수목적고 교육과정 편성․운영지침 개정(2004.11.26.), 공고 2․1체제 교육과정 및 국사 교과 교육과정 개정(2005.12.28), 수학․영어과 수준별 교육과정 개정(2006.8.29.), 초․중등학교 교육과정 개정(2007.2.28), 보건교육을 위한 초․중등학교 교육과정 개정(2008.9.11), 초․중등학교 사회과 교육과정 개정(2009.3.6)을 연이어 추진했다.

이러한 교육과정 개정 동향을 개관하면, 당연히 교육과정 수시개정의 취지에 따른 긍정적인 측면이 있지만, 우리나라 특유의 중앙집권형 교육과정 정책에 대한 반작용과 함께 자칫 교육과정 기준을 소홀히 여기는 경향을 우려하지 않을 수 없다. 예를 들어 교육과정 기준은 ‘초․중등교육법’ 제23조에 의해 개정․관리되는데 비해9) 다른 법률에 의한 교육과정의 ‘총론’ 혹은 ‘각론(교과․영역)’의 개정․관리가 병행된다면 이는 바람직하지 못한 조치이고, 각 교과 교육과정별 이해 당사자들만의 의견을 중심으로 비교적 용이하게 개정을 추진해나간다면 범국민적 합의로써 이루어져야 하는 초․중등교육의 성격이 흐트러질 가능성이 있다. 또 이처럼 교육과정 기준에 소홀하면 교과서 정책에 대한 인식은 더욱 소홀해질 수도 있다는데 유념해야 할 것이다. 최근 대통령 직속 국가교육과정위원회가 필요하다는 논의는 바로 이러한 우려를 고려한 주장으로 해석할 수 있다.

덧붙이면, 학기당 이수과목을 줄이고 수업시간이 적은 교과목에 대해서는 집중이수제를 도입하겠다는 이른바 ‘미래형 교육과정’(2009년 개정 교육과정)의 경우, 아직 여론수렴 과정에 있으므로 그 타당성 여부를 논외로 한다면 교육과정 운영 시스템만을 바꾸어 교과서는 2007년 개정 교육과정에 따라 개발된 것을 그대로 사용할 수 있다는 구상은 매우 긍정적이라고 할 수 있다.

 

다. 이른바 ‘참고서가 필요 없는 교과서’

 

2009년 4월, 교육과학기술부에서 수립한「교과서 질 제고를 위한 교과서 제도 개선 방안」에서 ‘교과서 정책의 근간(요약)’을 살펴보면, ‘유통체제 개선’ 및 ‘검정제도 개선’, ‘교과서 활용성 제고’를 통하여 “학습 수준에 따라 스스로 재미있게 공부할 수 있는 다양한 ‘선진형 교과서’ 개발․공급”이 그 목표이며 ‘참고서가 필요 없는 교과서 만들기’를 지향점으로 삼고 있다.

‘참고서가 필요 없는 교과서 만들기’는 제7차 교육과정 준비기에10) 교과서에 특히 관심이 많았던 당시 이해찬 장관(2008. 3~2009. 5)의 의지를 반영한 시책으로, 그 지표가 ‘2007년 개정 교육과정’에 따른 교과서 개발․공급에까지 이어져 반영된 것이다.

정부의 시책이 일관성을 유지하는 것은, 그 시책이 시대를 초월하여 긍정적으로 작용할 경우 매우 바람직한 일이라는 것은 두말할 필요가 없다. 그러나 우리 정부의 의지가 ‘사교육’을 줄이고 ‘공교육’을 강화하는 데 총력을 기울이는 일이 대명제이고, 따라서 학교교육의 어느 분야에서나 사교육을 줄이는 데 최선을 다해야 한다고 하더라도, 이른바 ‘참고서가 필요 없는 교과서’를 개발․공급하는 일이 사교육을 줄이는 데 기여할 것인가에 대해서는 회의감을 가지지 않을 수 없다. 그것은 제7차 교육과정에 따른 교과서가 만족할 만한 수준은 아니라 하더라도 내용이나 체제 등 어느 면으로 보더라도 제6차 교육과정에 따른 교과서의 수준을 능가했지만 사교육의 증가 현상을 멈추게 하는 데는 이렇다 할 영향을 미치지 못한 것이 잘 설명하고 있다.

제7차 교육과정 당시 ‘참고서가 필요 없는 교과서 만들기’에서 ‘참고서’의 사례로 흔히 언급된 것은 이른바 ‘자습서’였다. ‘참고서(參考書)’에 대한 명확한 개념 규정을 발견하기가 어렵기는 하지만, ‘참고가 되는 책’ 혹은 ‘학습 참고서’가 일반적으로 통용되는 개념이라면 우리는 이 경우 ‘어떤 서적을 참고서로 분류해야 하는가?’부터 논의해야 하며, 무턱대고 ‘참고서가 필요 없는 교과서’를 만들자고 한다면 “교과서 한 권을 읽고 풀고 해석․이해하는 일에 최선을 다하는 지식주입식, 암기식, 획일주의적 교육을 하자”는 주장이 그릇된 논리라는 것을 반박하기가 어렵게 된다.

또한 ‘참고서가 필요 없는 교과서 만들기’는 국가 교육과정 기준의 Ⅳ. 교육과정의 편성․운영 지침11) 중 ‘지역 및 학교에서의 편성․운영’에서 다음과 같은 세부 지침의 해석이 어렵거나 협소하게 할 가능성이 충분하다. 가령, 교사들이 권장하고 학생들이 즐겨 읽는 다양한 책들에 대해 그런 책들은 ‘참고서(참고가 되는 책, 학습 참고서)’가 아니므로 안심하고 읽어도 좋다는 궁색한 설명을 해야 하게 된다. 또 ‘교과용 도서 중심의 교육을 탈피하는 것’이란 어떤 교육인가도 설명해야 하고, ‘학습에 참고가 되는 책’과 ‘참고가 되지 않는 책(나쁜 책)’을 분류해줄 수 있어야 한다.

 

∘ 교과 수업은 탐구적인 활동을 통하여 개념 및 원리를 이해하고, 이를 새로운 사태에 적용하는 기회를 많이 가지게 한다. 특히 여러 가지 자료를 활용한 정보 처리 능력을 가지도록 하는 데 힘쓴다.

∘ 학습 효과를 높이기 위하여 교과용 도서 이외에 교육방송, 시청각 기․교재, 각종 학습자료 등을 활용한다.

∘ 교과용 도서 중심의 교육에서 탈피하여 교육 정보망, 멀티미디어 등 컴퓨터를 활용한 교육이 활성화되도록 한다.

∘ 학교에서는 독서 교육 계획을 수립하고, 국어과를 비롯한 각 교과 교육과 재량활동 및 특별활동에 활용할 수 있도록 한다.

 

‘참고서가 필요 없는 교과서’는 이처럼 매우 상식적이고 초보적인 교육 논리에서 우리에게 당혹감을 주며, ‘교육적 지식’에 관한 해석에서 이른바 ‘정보의 바다’란 어떤 것인가를 폭넓고 깊이 있게 생각하게 하는 다음과 같은 명쾌한 논리의 전개를 보면 그 당혹감은 더욱 분명해진다.

 

“교육적 지식은 정태적인 관조적 지식만이 아니라 역동적인 실행적 지식과 균형을 이루어 통합되어야 한다. (중략) 지식교육에 관한 한, 학교는 엘리트나 천재에 의해서 개발된 고도의 권위적 지식만을 대상으로 하는 것이 아니라, 흔히 ‘정보의 바다’라고 일컬어지는 새로운 지식사회의 환경 속에서 대중에 의해서 생산된 지식을 대상으로 교육할 것이므로, 전달된 지식과 정보의 단순한 수용보다는 지식과 정보를 평가하고, 선택하고, 조직하고, 활용하고, 생산하고, 재구성하는 데 관련된 능력을 더욱 중시해야 할 것이다.“12)

 

더구나 “학교의 장은 국정도서가 있을 때에는 이를 사용하여야 하고, 국정도서가 없을 때에는 검정도서를 선정ㆍ사용하여야 한다.”(대통령령 제21687, 교과용도서에관한규정 제3조 제1항)면, 다양한 학습자료의 활용이 더욱 강조되어야 하고, 그 ‘다양한 학습자료’에 교과서 외의 도서는 포함되지 않는다고 설명할 수는 없다.

‘공교육’의 강화는 우리의 대전제이다. 그러나 그럴수록, 그렇기 때문에, 특히 학교교육에서는 교과서든 다른 책이든 혹은 어떠한 학습자료든, 그것이 아무리 훌륭한 것이라 하더라도 일제히 한 가지.를 펼쳐 그것만 들여다보는 학습은 지양되어야 마땅하다.

 

 

...............................................................................

 

1) 교육인적자원부(2005),『외국의 교과서 제도 및 교과서 상황』(교육과정 연수를 위한 번역자료 259).2) 예 : 김정호․이춘식․김광민․유영희,『제7차 교육과정에 따른 교과용도서 검정 체제 연구』(한국교육과정평가원, 연구보고 RRC 2002-13-1)., 함수곤, 『일본의 교과서 편찬 체제에 관한 연구』(한국교원대학교, 2004. 2)., 박소영․박순경․조미혜, 「교과서 상시 개편 체제 수립 방안 연구」(한국교과서연구재단 연구보고서 2004-2) 등.

3) 함수곤, 위의 연구, 45.

4) 박소영 등, 위의 연구, 64~68.

5) 곽병선 등은 자유발행제에 대해 ‘약한’ 의미, ‘보통’ 의미, ‘강한’ 의미의 자유발행의 세 가지로 구분하고, ‘약한’ 의미나 ‘보통’ 의미의 자유발행제는 저작→발행→인정의 절차를 거치지만 ‘강한’ 의미의 자유발행제는 비교과용 도서가 사용 가능한 형태이며, ‘약한’ 의미의 자유발행제는 국가 교육과정의 지침과 인정심사기준에 따라 인정된 인정도서 목록에 한하여 학교에서 자율적으로 선택하는 제도라고 설명했다 : 곽병선․문용린․한명희․윤기옥․김미숙․김재춘(2004),『교과서 발행제의 다양화에 따른 자유발행제 도입 방안 연구』(한국교과서연구재단 연구보고서). 89.

6) 교육과학기술부에서는 ‘교육과학기술부장관이 정하는 교과목의 인정도서’는 시․도교육청 인정도서심의회 심의를 거치지 않아도 되는 교과용도서라고 설명했다. 다만, 중학교의 경우 국어, 도덕, 사회, 특별활동 지도서 등은 ‘교육청 심의 인정도서’이나 교육청 주관으로 개발하는 도서는 인정도서심의회 심의를 생략할 수 있다고 하고, 고등학교 보통교과 중의 교양과목 교과서 및 국어, 도덕, 사회, 역사, 특별활동 지도서도 이에 해당한다고 했다(2009. 1. 21.,교육과학기술부장관,「초․중등학교 교과용도서 국․검․인정 구분 수정 고시」및 설명자료 참조).

7) 교육과학기술부(2008),『초등학교 교육과정 해설Ⅰ』및『중학교 교육과정 해설Ⅰ』12~13.

8) 교육과학기술부(2008), 상게서, P.91 참조

9) 초․중등교육법 제23조 (교육과정 등) ①학교는 교육과정을 운영하여야 한다. ②교육과학기술부장관은 제1항의 규정에 의한 교육과정의 기준과 내용에 관한 기본적인 사항을 정하며, 교육감은 교육과학기술부장관이 정한 교육과정의 범위 안에서 지역의 실정에 적합한 기준과 내용을 정할 수 있다. ③학교의 교과는 대통령령으로 정한다.

10) 제7차 교육과정은 1997년 12월 30일에 개정 고시되었고, 2000년 3월 초등학교 1, 2학년부터 적용되기 시작하여 2004년 3월에는 고등학교 3학년에까지 적용되었다.

11) 교육인적자원부 고시 제2007-79호 초․중등학교 교육과정.

12) 교육부(미간행 자료집), 2000.11,「지식기반사회와 교육」, 39.